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關于《重慶市綦江區非住宅國有建設用地使用權續期管理暫行辦法（試行）》的政策解讀
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解讀部門：區規劃和自然資源局
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2025年9月，綦江區人民政府辦公室印發《關于<重慶市綦江區非住宅國有建設用地使用權續期管理暫行辦法（試行）>的通知》（綦江府辦發[2025]20號），現將有關內容解讀如下。
一、政策背景
2024年7月，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確要求“制定工商業用地使用權延期和到期后續期政策”，為工商業用地使用權到期后如何處置指明了方向。
自1990年國務院頒布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（55號令），逐步建立國有建設用地使用權出讓制度以來，當前我區已經有部分非住宅建設用地使用年限到期。但目前國家和市級層面尚缺乏統一的、具體的非住宅建設用地使用權續期規則和程序。為此，我局陸續對全區土地使用權到期情況進行了摸底調查，經系統梳理國有建設用地出讓歷史沿革發現，自實施國有建設用地有償使用制度以來，我區累計出讓國有建設用地900余宗，其中出讓年限最短的為17年左右。當前監測數據顯示中心城區交通路沿線、九龍大道經濟帶及老開發區核心區等三個重點片區，自2022年起已陸續有居住及商業用地進入權利期限屆滿階段。經不動產登記系統數據核驗，預計至2025年底前，全區將有上千個權利主體的商業及辦公類不動產面臨使用權期限屆滿問題，亟待建立規范化的續期辦理機制。
??? 二、目標任務
為加強土地管理，明確政策界限，規范國有建設用地續期程序，維護土地市場秩序，服務用地單位需求，保障土地使用權人合法權益，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規及有關規定，結合我區實際，形成了《重慶市綦江區非住宅國有建設用地使用權續期管理暫行辦法（試行）》（以下簡稱《辦法（試行）》），以期規范非住宅國有建設用地使用權續期工作。
三、適用范圍
自1990年逐步建立國有建設用地使用權出讓制度以來，我區累計出讓國有建設用地900多宗，截至 2022 年，已有批量宗地使用年限到期，且存在部分權利人因融資等經濟活動提出的土地續期訴求。鑒于當前國家及市級層面尚未出臺非住宅類國有建設用地使用權續期相關實施細則及操作規范，結合社會層面對續期工作的迫切訴求與國家頂層制度設計暫未明確的雙重背景，基于我區實際管理需要，秉持依法依規解決權利人合法訴求的服務宗旨，現明確將適用范圍界定為依權利人主動申報的續期地塊。后續將根據國家層面政策法規的出臺情況，適時調整適用范圍并完善配套工作機制。
四、主要內容
《辦法（試行）》共四章十九條，主要包含總則、申請管理、程序要求、附則四個部分。一是總則。主要明確辦法制定的目的和依據、續期定義、適用范圍。二是申請管理。主要明確續期申請主體、續期條件、申請的時間要求。三是程序要求。主要明確具體開展續期的提出申請、申請受理、條件審核、安全管理、續期方式、續期年限、地價評估、簽訂合同、價款繳納、不動產登記等全流程10個環節的具體要求。四是附則。主要明確《辦法（試行）》的施行時間和時效，以及對已逾期土地續期辦理的規定。《辦法（試行）》主要對本區范圍內由土地使用權人主動申請的非住宅國有建設用地使用權出讓合同約定土地使用年限屆滿、即將屆滿的續期行為，規定了不予續期的8種情形，其他情形均予以辦理續期。
五、核心政策問答
（一）續期辦理如何發起？鑒于工商業建設用地使用權到期的情況較為復雜，本著“實事求是，解決問題”的原則，為切實滿足土地使用權人到期續期的迫切需求。經綜合研判，我局擬采取“申請一宗辦理一宗”的原則，優先解決工商業建設用地續期辦理的問題。土地使用權主要存在兩種情形，第一類是宗地及地上建筑物由單一權利主體持有的，由該權利人申請續期；第二類是宗地及地上建筑物由多個權利主體共有的，可以由全體業主共同申請續期，也可以由業主按照共有權的有關規定推選代表提出申請。
（二）申請時間如何界定？《城市房地產管理法》第二十二條規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期。現行立法對續期申請起始時間未作明確規定，導致土地使用權人可在使用權期限屆滿當年前的任意時間節點提出申請，此制度設計易引發公眾認知偏差，且致使基層工作人員在受理窗口期跨度較大的情形下面臨行政負荷顯著增加的問題。若申請人于屆滿前多年即主張續期權利，可能對國土空間規劃動態調整、土地征收儲備計劃實施等造成掣肘，進而導致行政成本非必要擴增。參考自然資源部《國有建設用地使用權配置辦法（征求意見稿）》第五十六條“......于屆滿前一年內向市、縣人民政府提出申請”的規范要以，借鑒嘉峪關市、株洲市等地區已實施的續期申請時間管理制度，《辦法（試行）》通過法律擬制技術作出精細化規定，明確將續期申請期限嚴格限定為不動產權證（國有土地使用權證）載明的出讓合同約定使用年限屆滿日之前一年內。
（三）續期條件如何確定？《城市房地產管理法》第二十二條明確規定“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準”。現行法律對土地使用權續期條件作出明確規定，即以許可為基本原則，以不予批準為例外情形。《辦法（試行）》參考自然資源部《國有建設用地使用權配置辦法（試行）（征求意見稿）》，結合高青縣、淄博市、株洲市、臨沂市、杭州市蕭山區等地方實踐經驗，采取負面清單管理模式，系統歸納了八類不予批準續期的法定情形。分別是：因社會公共利益需要依法收回土地的；原批準土地用途不符合現行國土空間規劃的；土地及地上建（構）筑物存在權屬爭議的；出讓合同約定不予續期的；不符合產業政策和生態環境保護要求的；已列入政府征收、收回、收購、儲備計劃范圍的；存在欠繳土地價款、閑置土地等違約行為的；法律法規規定的其他情形。該八類情形設定與現行各省市制定的建設用地使用權續期實施細則具有制度銜接性，其中任一情形經查證屬實的，當依法作出不予批準續期的決定。
（四）續期條件如何審核？涉及工業用地的，續期申請受理后，由區規劃自然資源局牽頭組織相關部門開展續期條件聯合審查工作，會同產業發展、生態環境等相關職能部門依法對宗地續期資格進行多要件核驗。依據政府部門職能定位，明確各職能部門審查事項：區規劃自然資源局負責宗地規劃符合性審查及納入近期征用征收計劃情況核查；區發展改革委會同區經濟信息委實施產業政策合規性審查；區生態環境局開展“三線一單”管控清單符合性審查，并依法出具審查意見。涉及非工業用地的，續期申請受理后，由區規劃自然資源局負責宗地規劃符合性審查及納入近期征用征收計劃情況核查，并出具審查意見。
參照國內其他地區立法先例，綜合考量土地使用權續期屬民事法律行為范疇與房屋安全監管系行政監管職責的屬性差異，依據《城市危險房屋管理規定》《建設工程質量管理條例》《重慶市城鎮房屋使用安全管理辦法》，由區住房城鄉建委負責核實宗地上建（構）筑物安全狀況。
（五）續期方式如何確定？依據工商業用地的功能定位和管理特征，《辦法（試行）》對符合續期條件的宗地原則上采用協議出讓的方式辦理續期。針對因國土空間規劃管控要求調整、土地征收計劃暫未啟動但存在過渡期臨時使用需求的特殊宗地，可按照協議租賃方式實施階段性續期，其續期期限不得超過規劃實施或征收工作啟動時間節點。
（六）續期年限如何確定？依據自然資源部《國有建設用地使用權配置辦法（征求意見稿）》第五十九條“續期年期不得超過相應土地用途最高年限，具體年期可由市、縣人民政府確定”規定。《辦法（試行）》確立續期年限上限與法定最高出讓年限相銜接的規范框架。結合我區現行“申請一宗辦理一宗”的土地續期管理模式，在試點（暫行）階段通過設定續期年限下限參數（不低于3年）強化風險防控效能，確保制度試行的漸進性與可控性。經系統論證嘉峪關市、淄博市、杭州市蕭山區等地區既有政策樣本，同時考慮到采用協議租賃續期的宗地是因規劃調整或征遷計劃暫未實施需短期過渡使用，因此針對協議租賃續期方式采取上限管控機制，設定最長續期年限不超過5年。具體續期年限的確定，由區規劃自然資源局綜合考量土地使用權人權益訴求、產業政策導向及項目全生命周期管理要求等多元變量，在法定裁量幅度內依職權作出行政決定。
（七）續期價格如何確定？目前我區基準地價動態更新機制尚未健全，現行公示地價體系存在評估參數滯后性問題，難以滿足宗地續期價格評估的精準化需求。結合非住宅類建設用地作為經營性資產的權屬特征，相較于住宅用地，其續期價格形成機制更需體現市場供需關系與投資回報規律。《辦法（試行）》明確建立市場化價格評估機制，由區規劃自然資源局依法委托具有法定資質的專業土地估價機構，基于宗地現狀利用條件、區域土地市場交易數據及宏觀經濟指標等評估要素，對續期時點土地權益價值實施現勢性評估并出具法定土地估價報告。
（八）價款怎樣繳納？對采用協議出讓方式續期的，土地使用權人在簽訂合同后，一次性繳清續期價款。鑒于部分土地使用權人在一次性繳清價款時面臨較大經濟壓力，為有效減輕企業負擔，允許工業用地出讓價款5000萬以上（含5000萬）的工業用地在簽訂合同后兩年內分期繳納土地價款。采用協議租賃方式續期的，可以按照合同約定按年度繳納租金。后續我局將結合權利主體需求及政策環境變化，動態優化完善差異化續期方式和彈性化價款繳納制度體系，確保政策實施的科學性和規范性。
（九）已逾期情形如何處置？本辦法生效前國有建設用地使用權權利期限已屆滿的宗地，土地使用權人主動提出續期申請且符合本辦法續期準入條件的情形下，適用本法予以辦理續期手續。參照株洲市已出臺政策的制度設計，《辦法（試行）》確立該類歷史遺留宗地續期出讓起始日以區規劃自然資源局受理續期申請的時點為準據日，續期土地續期價格依據基準日現行有效的地價標準予以核算。同時依據有關土地有償使用制度的規定，明確權利主體應當依法補繳原出讓合同約定權利終止日至續期出讓起始日期間的土地有償使用價額。
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六、辦理指南（申報或辦理類）
（一）辦理材料
續期申請需要準備的材料：
- ?????? 有效身份證正反面照片（或電子復印件）。
- ?????? 土地使用權證照片（或電子復印件）。
（二）辦理程序
1.申請人在線填寫續期信息、上傳附件材料、提交續期申請。
2.等待主管部門審核，約30個工作日。
3.審核通過后，以短信的形式通知申請人。
4.申請人需攜有效證件前往區行辦公大廳補簽續期申請書、續期合同等，繳納相關費用，并領取新的不動產權證書。
（三）辦理渠道
續期業務進行線上申辦，申請人需掃一掃二維碼提交材料：
（四）領證地點
重慶市綦江區行政服務中心辦事大廳辦事窗口
地址：重慶市綦江區通惠大道69號市民服務中心二樓A區
七、專家視角
2024年7月，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確要求“制定工商業用地使用權延期和到期后續期政策”，為工商業用地使用權到期后如何處置指明了方向。綦江區堅持政治引領、問題導向，自2024年1月啟動該項改革試點以來，一是與市級職能部門充分論證改革的必要性和可行性，并得到先行先試政策支持。二是組織區司法局、區住建委、區稅務等部門，一步步摸索，初步形成辦理流程。三是由區司法局上報市司法局進行合法性審查，支持綦江區開展試點并探索出臺有關辦理辦法，區住建委上報市住建委明確房屋安全不作為續期前置條件，并指導綦江區落實安全監管責任。四是綦江區委深改委已召開會議研究通過該改革試點制度辦法。截至目前，已辦理12宗土地到期續期，較好解決了群眾和企業的資產處置和融資需求。據區信訪辦數據監測顯示，該事項已從信訪高頻事項轉為零星咨詢事項，區司法局、區住建委等均反饋群眾和企業總體滿意。
同步，經與市規劃自然資源局權益處對接核實，自然資源部權益司知曉并認同我區謀劃實施的該項改革試點。且相關經驗做法已被自然資源部權益司收錄進《全民所有自然資源資產清查典型案例（第一批）》宣傳推廣。下一步，綦江區形成較為成熟的辦理經驗后，將再次向自然資源部報送典型案例，為國家層面出臺正式管理政策，探索道路、積累經驗。
